郑永年:“一带一路”与国际经济规则的“书写”

头条新闻     2017-05-18     检举

中国如何书写规则?这一问题近来成为学术界和政策界的一个热点话题。在很大程度上,这主要是受美国书写规则的影响。很多年来,无论是在中美双边关系上,还是在区域或国际舞台上,美国所关心的是如何继续书写国际规则来制约中国(或者其他国家)。美国并不掩饰其意图。

这首先表现在美国总统奥巴马力推的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)上。奥巴马明确表示,美国力推TPP主要是为了书写规则,并警告如果美国不书写规则,中国就会这么做。其次也表现在南中国海等战略问题领域,在2016年的香格里拉对话上,美国防长有一个很长的演说,对“规则”阐述得非常清楚,强调美国就是要在本区域确立“基于规则之上”的国际秩序。

美国的意图也非常明确,就是针对中国。当然,美国这里所说的“规则”是美国写好的规则。更具体一点,就是美国通过强化冷战期间书写好的规则(例如通过同盟关系),再直接施加于中国头上。

现在中国一些人把书写规则提高到中国对外关系的议事日程,主张由中国来书写规则。这无疑是受美国的影响。尤其是在特朗普签署美国退出TPP的总统行政命令之后,一些人就认为美国的退出对中国来说是一个绝好的机会,中国应该通过加入TPP来取代美国书写规则。这也是最近一段时间以来,很多人主张中国加入TPP的主要原因。

同时,还有一些人更主张通过中国倡议的“一带一路”来书写规则。“一带一路”现在已经有数十个国家加入。这些人认为,这是中国书写规则的好机会。有人甚至把“一带一路”称之为中国书写规则的过程。

人们可以把书写规则视为美国霸权式的思维。不过,如果这种思维占据一个国家外交的主导地位,无论是TPP还是“一带一路”都会遇到意想不到的困难。

就TPP而言,稍加思考不难发现,中国加入TPP既不现实,也不符合中国的利益。这有几方面的原因。就中国利益来说,TPP的高标准并不是中国现在这个阶段所能接受的。在TPP谈判过程中,一些国家例如越南、马来西亚等加入TPP,并不是为了单纯的经济利益,而更多的是它们的政治和战略考量。

中国如果加入TPP谈判,它的标准不断下降,中国在国际社会得不了分,反而被视为“低标准”的样本,或者被视为促成国际贸易组织“下行”的因素。其次,如果中国取代美国成为TPP内部的最大成员国,美国势必把中国视为直接的威胁,因为“美国一走,中国就进入”是这种直接威胁的最直接证据。美国的左派和右派都会这么认为。再次,特朗普已经决定退出TPP,中国如果加入,也会很难与特朗普政府打交道。

“一带一路”和TPP最大的不同,在于“一带一路”是发展导向,而非规则导向。“一带一路”的实施当然需要规则,也必然会产生规则,但这里的规则书写方式与美国所说的“规则”完全不同,最重要的是涉及一个认识论问题,即如何书写规则。

从经验上来看,书写规则最重要的是“书写者”所拥有的实力。美国从前书写的规则有用有效,并不是说这些规则具有多大的理性和合乎逻辑,而是因为美国所拥有的实力。在TPP问题上也是如此。其他国家能够接受美国书写的规则,主要是因为这些国家可以从美国内部庞大的市场获取巨大的利益。如果美国没有这样一个庞大的市场,这些国家不会那么积极加入。

美国退出TPP的理由

同样,特朗普退出TPP并非毫无道理。特朗普不是不想美国继续书写规则,而是认为TPP“如此这般”的规则,只能促使美国进一步的衰落。在过去的全球化中,美国的绝少数既得利益获得了巨大的利益,但美国的民众没有获利,甚至成为牺牲品。

特朗普不是不要规则,而是要以不同的方式来书写规则。因此,他力主双边谈判。双边谈判也是书写规则的有效方式。在经济学意义上,双边谈判较之多边更有利于贸易国之间的公平贸易。等美国国内问题解决好和拥有了足够的实力之后,美国会重返国际舞台书写规则。

从历史来看,美国的内部实力使得其他国家接受美国书写的规则,更是赋权美国具有“被朝贡”的地位。美国之所以能够维持霸权,不仅仅是因为内部市场的强大,也是因为美国能够让其他国家分担负担。美国尽管批评甚至妖魔化中国传统的“朝贡体系”,但美国本身实行的是不折不扣的现代版朝贡体系,只是美国的包装方式不同。

美国保护盟友,盟友则向美国“纳税”。这种方式在冷战期间很有效,因为美国和其盟友面临着共同的“敌人”,较小的盟友愿意向美国缴纳税金或保护费。冷战之后,这种方式变得困难起来,因为现在美国及其盟友并没有明显的共同“敌人”。特朗普说得更直接,直接要求其盟友购买美国的“军事保护”服务。

从这个角度来看,中国今后很长一段时间的任务并非书写规则,而是注重发展,无论是国内层面还是国际层面。在没有得到足够发展或内部实力不足的情况下,即使书写了规则,也不会有用有效。同时,也要意识到,注重发展并不是说不要规则,而是说中国要通过发展来书写规则,发展的过程也是书写规则的过程。

“一带一路”是通过发展来书写规则

中国必须考量如何与国际自由主义经济体系继续对接的问题。自邓小平以来,中国已经走了三步。第一步,“加入”国际体系并“接轨”。第二步,在国际体制内部对现行体制进行改革,促成其更合理。第三步,创新和补充,即根据自己的实力对现存体制进行创新和补充,这一步主要表现在“一带一路”和亚洲基础设施投资银行(AIIB)等方面。

去年的二十国集团(G20)杭州峰会和今年年初习近平在瑞士达沃斯的演讲,中国已经显示了和自由主义国际经济秩序对接的意愿。现在的问题是如何再进一步对接。

就发展导向而言,中国接受现行体制成本最低。中国要引领全球化,是中国本身的需要,也是国际社会的需要。在这个过程中,中国最主要的目标是要引导国际发展,推动全球经济的发展,而不是简单地书写规则,或者把美国西方书写规则的权力竞争过来。

从这个角度看,“一带一路”的目标是发展,并非书写规则,是通过发展来书写规则,而不是通过书写规则来实现发展。正是在推动发展的角度,很多人把“一带一路”理解成为区域和国际公共品。正因为是公共品,大国要多提供,而小国家一般会选择“搭便车”。

不过,中国已经意识到,较小国家也要通过参与“一带一路”来作出相应的贡献,否则“一带一路”就会像朝贡体系那样(无论是中国传统版还是现代美国版)不可持续。因此,“一带一路”表现出开放性、包容性和参与性等特点,尽管这是中国的倡议,但这是所有参与国的项目。

当然,在一些方面,中国并不要求参与国的对等开放,中国甚至可以单边开放。在一些领域如贸易,中国已经开始践行单边开放,例如“早期收获”。“一带一路”是中国的倡议,但其规则是中国在和所有这些国家互动过程中形成(书写)的,而不是中国先书写好了,再加于这些国家之上的。这种参与式书写的规则更能体现公正公平性。

在经济层面是这样,在战略层面也是如此。尽管战略层面因为涉及安全问题情况而比较复杂一些,但道理也是一样的。战略层面涉及两个重要问题:第一,中国是否有意愿提供更多的公共品?这些公共品包括区域传统安全、非传统安全、航海自由等;第二,其他国家是否愿意接受中国所提供的公共品?

现在面临的情况有两个特点:第一,中国还没有成长到有足够的能力提供这些公共品;第二,区域国家因为过去习惯了接受美国所提供的公共品,而对中国所提供的公共品抱怀疑的态度,甚至抱拒绝态度。不过,从动态角度来看,这不是一个可不可能的问题,而是一个时间问题,因为这是一个互相调适的过程。《南中国海共同行为准则》的发展就是一个很好的案例。

当然,如果把经济面的“一带一路”和战略面的《南中国海共同行为准则》放在一起来考量,这个过程就会进行得更快一些。“一带一路”是做大饼的项目,就是把各国的共同利益做大。共同利益做大了,各国在战略上的分歧就会缩小,也能增进互信。

从长远来看,中国和美国的竞争不是简单地谁来书写规则,而是制订规则的方式的竞争。美国在经济贸易上退出TPP,表明美国自觉这种方式出现了很多问题;在南中国海问题上,美国试图把自己的“规则”强加给中国,更遇到中国的强力抵制,这也表明单边书写的规则出现了问题。

现在美国处于一个调整时期,等美国调整好了,就会再出发。从这个视角来看,对中国来说,这的确是一个机遇。不过,正如这里所强调的,这不是一个简单地接收美国“退缩”而出现的“规则”空间的机遇,而是一个探索不同于美国的规则书写确立过程。

和美国不同,中国一方面须更为积极主动,倡议国际经济的发展。中国现在是第二大经济体、最大的贸易国,中国有能力这么做。另一方面,中国须摒弃美国道路,即简单地把自己的规则强加给其他国家的霸权主义,而应当持开放包容的态度,通过其他国家的参与来形成规则和书写规则。

尽管这样做会比较缓慢一些,但会更有效。在这方面,中国倒可以向大英帝国学习到更多的经验,而非美国。大英帝国维持了数百年,其衰落之后仍然给国际社会留下很多正面的遗产。美国尽管强大,但其作为唯一霸权的时间并不长,现在已面临衰落状态。很显然,这是另外一个需要研究的课题。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长